PNRR - Inquadramento normativo Unionale e Nazionale

Il Decreto-legge del 31 maggio 2021, n. 77, convertito con legge n. 108 del 29 luglio 2021 e ss.mm.ii., definisce la governance del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza a livello nazionale, individuando tra l’altro i soggetti coinvolti nell’attuazione e definendo ruoli e funzioni delle diverse Amministrazioni.

In tale ambito è intervenuto da ultimo il Decreto-Legge del 24 febbraio 2023 n. 13, convertito con modificazioni dalla Legge n. 41 del 21 aprile 2023, che revisiona il sistema della governance del PNRR, (come sinteticamente rappresentato nella Figura 1) istituendo, fino al 31 dicembre 2026, una nuova struttura presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, denominata Struttura di missione PNRR.

Tale struttura, oltre a supportare l’Autorità politica delegata in materia di PNRR per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e coordinamento relativamente all'attuazione del Piano, esercita anche funzioni di punto di contatto nazionale per l’attuazione del PNRR ai sensi dell’art. 22 del Regolamento (UE) 2021/241, assicurando le interlocuzioni con la Commissione europea.

Una tra le principali novità introdotte dal suddetto decreto è rappresentata dalla costituzione dell’Ispettorato generale per il PNRR (già Servizio Centrale PNRR) presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato con compiti di coordinamento operativo sull’attuazione, gestione finanziaria e monitoraggio del PNRR, nonché di controllo e rendicontazione all’Unione europea ai sensi degli articoli 22 e 24 del Regolamento (UE) 2021/241.

Resta invece in capo alle Amministrazioni centrali titolari di Misura PNRR il compito primario di presidiare e vigilare costantemente sull’esecuzione degli interventi di propria competenza, al fine di garantire il raggiungimento di Milestone & Target entro le tempistiche stabilite.

Con riferimento specifico alle strutture responsabili dell’attuazione delle riforme e investimenti previsti nel PNRR, l’articolo 8, comma 1, del citato Decreto-legge n.77 del 31 maggio 2021, prevede che ciascuna Amministrazione centrale titolare di Misura PNRR individui, tra quelle presenti ovvero provveda a costituire ex-novo, nell’ambito della costituita Unità di Missione, strutture organizzative dedicate alle attività di coordinamento, monitoraggio, rendicontazione e controllo degli interventi del PNRR di rispettiva competenza. 

Il Commissario Straordinario di Governo alla ricostruzione delle regioni Emilia-Romagna, Toscana e Marche è individuato quale Amministrazione Centrale Titolare per l’investimento PNRR M2C4 2.1a.

Il Referente dell’Amministrazione centrale titolare (single contact point) è l’ingegnere Fabrizio Curcio, nominato a decorrere dal 13 gennaio 2025 e fino al 31 dicembre 2025, in sostituzione del precedente Commissario straordinario Generale di Corpo d’Armata Francesco Paolo Figliuolo, con decreto del Presidente della Repubblica del 13 gennaio 2025, ammesso alla registrazione alla Corte dei conti in data 16 gennaio 2025.

Con decreto del Presidente della Repubblica del 14 gennaio 2026, l’incarico conferito all’Ing. Fabrizio Curcio con DPR 13 gennaio 2025, quale Commissario straordinario alla ricostruzione nei territori delle Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Marche colpiti dagli eventi alluvionali che si sono verificati a partire dal 1° maggio 2023, ai sensi dell’articolo 20-ter, comma 1-bis, del decreto-legge 1° giugno 2023, n. 61, convertito con modificazioni dalla legge 31 luglio 2023, n.100, è stato prorogato sino al 31 maggio 2026.

Il Commissario straordinario rappresenta l’organo di vertice e di direzione della Struttura, della quale definisce gli indirizzi strategici e coordina l’attività complessiva (per ulteriori dettagli si rimanda al paragrafo 3.2.2 del Si.Ge.Co.).

Il Commissario Straordinario di Governo è stato istituito con il D.L. 1° giugno 2023, n. 61 (il cosiddetto "Decreto Alluvione"), coordinato con la Legge di conversione 31 luglio 2023, n. 100. In particolare, l'art. 20-ter del D.L. 61/2023 disciplina specificamente la nomina e le funzioni del Commissario Straordinario. Tra i compiti del Commissario Straordinario, per quanto rilevante ai fini del presente documento, vi è la programmazione e gestione degli interventi di ricostruzione pubblica nelle Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Marche, anche in deroga alle disposizioni di legge vigenti (nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento e delle norme UE) per velocizzare l'affidamento dei lavori.

Il quadro normativo di riferimento è stato ulteriormente integrato e potenziato dal D.L. 7 maggio 2025, n. 65, coordinato con la Legge di conversione 4 luglio 2025, n. 101, intervenuto con la finalità di evolvere il modello di governance e incrementare la capacità operativa della Struttura Commissariale e dei Soggetti Attuatori, estendendo il perimetro di azione del Commissario Straordinario anche agli eventi alluvionali che hanno interessato la regione Emilia-Romagna nei mesi di settembre/ottobre 2024.

Il provvedimento introduce, inoltre, disposizioni urgenti volte all'accelerazione e semplificazione procedurale, necessarie per garantire l'efficace attuazione degli interventi di ricostruzione pubblica. Tale intervento legislativo mira a ottimizzare i processi di affidamento ed esecuzione dei lavori, garantendo al contempo la piena coerenza con gli obiettivi di monitoraggio e rendicontazione della misura M2C4 I2.1a.

Il Commissario Straordinario si avvale di una Struttura di supporto (istituita sempre ai sensi dell'art. 20-ter, comma 2), composta da personale tecnico e amministrativo esperto. A seguito dell’avvicendamento dei Commissari straordinari e dell’adozione del D.L. n. 65/2025, il Commissario Straordinario ha provveduto con l’Ordinanza n. 44, adottata il 21 maggio 2025 e successivamente registrata dalla Corte dei Conti per l'efficacia definitiva, alla riorganizzazione della Struttura di Supporto, definendo la nuova articolazione interna degli uffici commissariali.

Nell’ambito della struttura di supporto al Commissario straordinario è stata individuata la struttura dedicata all’attuazione del PNRR, prevedendo, mediante apposite convenzioni, il supporto dell’UO PNRR del Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Società partecipate MEF (Cassa Depositi e Prestiti e Fintecna) con funzioni di assistenza tecnica e supporto tecnico-operativo. Per i dettagli sull’articolazione della struttura di supporto al Commissario straordinario e della struttura, in essa incardinata, dedicata all’attuazione del PNRR (per ulteriori dettagli si rimanda al paragrafo 1.3 del Si.Ge.Co.).

In completa analogia al percorso già attuato e risultato particolarmente efficiente nel sub investimento 2.1b della medesima misura PNRR di titolarità del Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri, al fine di ottimizzare i flussi di monitoraggio e rendicontazione della Misura M2C4 I2.1a, si è provveduto ad aggiornare il sistema di governance, passando dal modello iniziale che prevedeva un rapporto diretto Commissario-Soggetti Attuatori ad una struttura su tre livelli, prevedendo il coinvolgimento delle Regioni (Emilia-Romagna, Toscana, Marche), già operanti tramite i Presidenti in qualità di Sub-Commissari, in qualità di Amministrazioni Attuatrici intermedie.

Tale funzione è disciplinata da appositi Accordi di collaborazione volti a delegare le attività di controllo di primo livello e la verifica della conformità ai principi trasversali del PNRR (DNSH, Tagging climatico, etc.), ferma restando la responsabilità ultima del Commissario Straordinario quale Soggetto Responsabile (per ulteriori dettagli si rimanda al paragrafo 3.2.3 del Si.Ge.Co.).

La strategia governance a 3 livelli risulta perfettamente aderente al ruolo che le Regioni, che per il tramite del loro Presidente/Sub-commissario e delle relative strutture regionali, svolgono nell’attività di ricostruzione pubblica nei territori di rispettiva competenza così come delineati al comma 9 dell’art. 20-ter che prevede che i Sub-commissari “provvedono, nei territori di rispettiva competenza…al coordinamento, al monitoraggio e alla gestione dell'attuazione degli interventi urgenti di ricostruzione pubblica di cui agli articoli 20-octies e 20-novies…”.

I Soggetti Attuatori degli interventi sono gli Enti locali o altri soggetti pubblici e/o privati destinatari dei contributi per la ricostruzione pubblica, ai sensi del combinato disposto dagli articoli 20-octies e 20-novies del D.L. n. 61/2023 (per ulteriori dettagli si rimanda al paragrafo 3.2.4 del Si.Ge.Co.)

Con successive ordinanze il Commissario Straordinario ha individuato per interventi urgenti di ricostruzione, ripristino e riparazione degli immobili e delle infrastrutture danneggiati in diretta conseguenza degli eventi alluvionali cui destinare  contributi per le attività di riparazione, ripristino o ricostruzione, anche finalizzate alla riduzione del rischio idraulico o idrogeologico nei territori interessati, purché strettamente funzionali e per le quali sia verificato il nesso di causalità con i citati eventi calamitosi individuati.

A seguito delle innovazioni introdotte dal D.L. n. 65 del 2025, l'insieme degli interventi ammessi a contributo, unitamente alla disciplina derogatoria utilizzabile e alle procedure per la richiesta, concessione ed erogazione delle risorse finanziarie, è denominato "piano speciale di ricostruzione" che può essere rimodulato, nei limiti delle risorse stanziate allo scopo.

Con le Ordinanze del Commissario Straordinario n. 35/2024 e n. 48/2025 sono stati individuati, tra quelli ammessi a contributo, gli interventi da rendicontare, quali progetti in essere, nell’ambito della misura PNRR M2C4 I2.1a.